Autorisation d’exploitation commerciale et permis de construire : la pratique LIDL

La pratique de la société LIDL consiste, après avoir reçu des avis défavorables des commissions d’aménagement commercial sur les projets qu’elle envisage, à modifier lesdits projets en réduisant leur surface de vente, afin de déposer des demandes de permis de construire pour des ensembles commerciaux dont la surface de vente est tout juste inférieure à 1 000 m2.

En effet, en-deçà de ce plafond, il n’est pas nécessaire d’obtenir l’autorisation d’exploitation commerciale exigée par l’art. L. 752-1 du Code de commerce, puisque ces dispositions prévoient que sont soumis à une autorisation d’exploitation commerciale uniquement les projets ayant pour objet « 1° La création d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d’une construction nouvelle, soit de la transformation d’un immeuble existant« .

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Dans le cas ayant fait l’objet de l’arrêt en référence, la SNC LIDL a souhaité déménager le magasin qu’elle exploite en centre-ville de la commune de Vire Normandie pour exploiter une surface plus grande, dans la zone industrielle de Gast, au nord de la commune. Elle a, dans un premier temps, déposé une demande d’autorisation d’exploitation commerciale devant la CDAC pour réaliser un bâtiment de 2 393 m2, comprenant une surface de vente de 1 420 m2. La CDAC a accordé l’autorisation mais la CNAC, saisie par la SAMAD, qui exploite dans la même zone un Carrefour Market, n’a pas été du même avis et a refusé l’autorisation. La société LIDL s’est alors rabattue sur un autre projet, consistant à créer, au même endroit, un supermarché avec une surface de vente de 999 m2 et 417 m2 de réserves non affectées, immédiatement adjacentes à la surface de vente dont elles sont séparées par une cloison. Elle a demandé un permis de construire – seul nécessaire, donc, la surface de vente restant inférieure à 1 000 m2 – que le maire de la commune lui a délivré le 21 juillet 2016, mais ce permis mentionne par erreur qu’il tient lieu d’autorisation commerciale, alors qu’il n’a pas été précédé, et pour cause, d’un avis de la CDAC ni de la CNAC.

Ce choix permet ainsi à LIDL d’investir à l’avance, en quelque sorte, sur la surface convoitée, en l’exploitant commercialement, dans un premier temps, uniquement sur 999 m2, et en se réservant, dans un second temps, la possibilité de redemander une autorisation d’exploitation commerciale pour la totalité de cette surface. Cela n’a en tout cas pas échappé à la SAMAD, qui a immédiatement contesté le permis de construire auprès de la Cour administrative d’appel de Nantes, sur le fondement de l’art. L. 600-10 du Code de l’urbanisme prévoyant la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel pour connaître des litiges relatifs au permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale prévu à l’art. L. 425-4.

La cour, par un arrêt du 14 juin 2017 contre lequel la commune de Vire Normandie et la société LIDL se sont pourvues en cassation, a annulé le permis de construire au motif que le maire, devant ce projet où la surface de vente n’était séparée que par une cloison légère de la surface « non affectée », ne pouvait que s’estimer saisi d’une demande portant sur la création d’une surface de vente supérieure à 1 000 m2 (nécessitant, donc, une autorisation d’exploitation commerciale), et qu’il ne pouvait délivrer un tel permis sans avoir préalablement transmis le dossier à la CDAC pour obtenir son avis, comme l’exige l’art. L. 425-4 du Code de l’urbanisme, texte qui prévoit que « Lorsque le projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale au sens de l’article L. 752-1 du Code de commerce, le permis de construire tient lieu d’autorisation dès lors que la demande de permis a fait l’objet d’un avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d’aménagement commercial ».

Pour le Conseil d’Etat, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond et qu’il était d’ailleurs constant devant eux que le permis délivré le 21 juillet 2016 par le maire de Vire Normandie n’avait pas été soumis pour avis à la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) du Calvados, ni d’ailleurs à aucune autre commission départementale ; par suite, alors même que le projet autorisé par ce permis aurait eu une surface de vente le soumettant, en vertu de l’art. L. 752-1 du Code de commerce, à une autorisation d’exploitation commerciale, il ne tenait pas lieu d’autorisation d’exploitation commerciale ; qu’est à cet égard sans incidence la circonstance qu’il aurait, à tort, porté la mention selon laquelle il valait autorisation d’exploitation commerciale

Par suite, la Cour administrative d’appel de Nantes n’était pas compétente pour statuer en premier et dernier ressort sur le permis de construire litigieux ; les requérantes (la société et la commune) sont, par suite, fondées à demander l’annulation de l’arrêt qu’elles attaquent.

Le Conseil d’Etat ajoute qu’Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond en application des dispositions de l’art. L. 821-2 du Code de justice administrative.

Ainsi qu’il a été dit plus haut le permis de construire délivré le 21 juillet 2016 à la société LIDL ne tient pas lieu d’autorisation d’exploitation commerciale ; il en résulte que la requête de la société SAMAD – contestataire du permis de construire –  relève par suite, en premier ressort, de la compétence du Tribunal administratif de Caen.


  • Conseil d’Etat, 14 novembre 2018, req. n° 413.246, Commune de Vire-Normandie : JurisData n° 2018-020273, mentionné aux tables du Recueil Lebon
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